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陆君明 | 编制好“十四五”规划,开启新征程
发布日期:2020-08-27 作者:陆君明 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

2020年是“十三五”规划的收官之年,也是“十四五”的规划之年。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期,谋篇“十四五”规划意义重大而深远。习总书记近日对编制“十四五”规划指示强调:“编制和实施国民经济和社会发展五年规划,是我们党治国理政的重要方式。五年规划编制涉及经济和社会发展方方面面,同人民群众生产生活息息相关,要开门问策、集思广益,把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来,鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为“十四五”规划建言献策,切实把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到“十四五”规划编制中来,齐心协力把“十四五”规划编制好”。李总理今年在全国人大十三届三次会议《政府工作报告》提出:“今年要编制好‘十四五’的规划,为开启第二个百年奋斗目标新征程擘画蓝图”。

一、编制“十四五”规划的意义和特点

在当前新冠疫情最大公共卫生事件、中美贸易摩擦、国内经济下行压力加大等百年巨变形势的大背景下,我国要全面建成小康社会、确保实现脱贫攻坚目标,承前启后,为开启第二个百年,实现中华民族伟大复兴奋斗目标新征程擘画蓝图,具有重大的历史意义和战略意义。

与以往不同,编制好“十四五”规划具有以下特点:

1、站位高,大手笔顶层设计

站在新的历史起点上编制“十四五”规划,既要回顾总结新中国成立、改革开放以来,特别是经过“十三五”规划建设,补短板、强弱项,又要为开启第二个一百年实现中华民族伟大复兴中国梦,建成社会主义强国的奋斗目标新征程奠定基础。为此,我们必须以 “大历史观、大思路、大尺度、高站位”的大手笔,调动各方面积极性,齐心协力地做好顶层设计,论证分析规划的功能与布局,以此策划“十四五”规划建设,并展望未来发展。

2、承前启后,差异策划

根据政府、企业等市场不同主体委托需求,“十四五”规划涉及经济社会发展总体规划、产业规划、企业发展规划以及各类开发区、工业园区和支持规划的专项研究或评估咨询等。我国幅员辽阔、行业众多、各类规划主体需求各异。在策划规划过程中,必须遵循承前启后、差异发展原则,充分体现规划区域(范围)的产业发展优势和特点,避免功能、产业、重点项目规划建设等趋同化,避免大水漫灌,一哄而上。

3、新技术、新产业,新需求、新业态

世界已进入数字经济新时代。李克强总理在今年《政府工作报告》中提出:“重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的‘两新一重’建设,主要是:加强新型基础设施建设,发展新一代信息网络,拓展5G应用……激发新消费需求、助力产业升级”,应分别在规划背景、总体要求中简要点明5G网络、人工智能、物联网、数据中心等现代信息技术等规划要素,在产业发展、公共基础设施和重点项目安排和机制体制保障等内容中,重点论述有区域或行业特点的数字中心、应用研发基地和融合传统产业升级的项目或子项目,提出加强项目审批管理、政策保障、资金安排等措施,形成经济社会发展新的增长点。

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4、依法依规,政策保障

我国已进入法治社会。“十四五”规划应充分体现“共治、精治、法治”原则,深化“放管服”改革,改善营商环境,建设工程项目审批和管理体系,建立在线智慧政务协同平台。作为其中一项重要的保障机制,应加强与人大和司法机构沟通,做好法律法规、规范标准等立改废释工作,建立依法依规长效机制。

5、意义重大,影响深远

“十四五”规划编制是开启第二个一百年新征程党和国家治国理政的重要方式和战略指导思想,在“十四五”规划编制过程中,应站在开启新征程的高度,深化规划编制的工作深度,增强宏观、政策指导性和协同性,构造好新的蓝图和一批重点建设项目,力求一张蓝图干到底。“十四五”规划的编制,应坚持以人民为中心,增强投资决策环节在项目建设程序中的统领作用,投资管理重心从事前审批转向过程服务和分级分类事中事后监管,同时要求发挥投资决策综合性咨询特长,增强全过程工程咨询总体责任,运用投资机会研究、可行性研究等方法工具,提高编制规划的工作质量,将内容和深度前移;“十四五”的编制,从2020年8月16日至29日将开展网上征求意见,集思广益、建言献策,发挥广大人民群众和社会各界智慧,齐心协力把“十四五”规划编制好,意义十分重大,影响更加深远。

二、编制“十四五”规划的工作要点

 “十四五”规划的内容,一般包括规划背景、总体要求、规划重点任务、政策机制保障等,应分别把握以下工作要点:

1、规划背景是为规划的铺垫

规划背景(含形势研判),主要是当今百年未有大变局形势,如国际的中美摩擦,积极参与“一带一路”和推动构建人类命运共同体,坚持供给侧改革,“六稳”促“六保”以及为积极应对经济持久发展风险,以“内循环”为主、对外开放的“双循环”经济运行模式等。回顾总结“十三五”期间取得的成功经验、问题和不足,目的是发挥我国政治制度优势,为“十四五”规划期间进一步改革开放,指导思想、规划原则、功能与布局、区位及产业优势、重点项目建设安排、政策机制保障等方面进行铺垫,树立攻坚克难信心,抓住机遇、迎接挑战,承担历史使命和担当。

为找准问题、短板和弱项,应搜集、了解相关上位规划要求和“十三五”规划执行情况及其规范、标准规定等,从对比中分析、归纳提出。

2、规划总体要求应简明精准

规划总体要求,一般包括指导思想、规划原则、发展定位和建设目标。其中:

指导思想是统领规划的指导依据,产业发展、投资方向的思路、路径等,应简明精准,有特点,切忌套话、空话。

规划原则是依据指导思想,提出战略性、方向性的原则要求,如科技引领,创新发展;统筹布局,协调发展;生态优先,绿色发展;内主外放,循环发展;依规合法,共享发展等。

发展定位是规划总体要求的核心。不仅应明确总体规划发展定位与布局,而且还应结合区位、环境、资源利用、产业发展优势,明确分区的功能定位,以此开展全面策划。如在策划重庆黔江区“十四五”规划中,提出“一中心、一枢纽、三高地”的总体功能定位与发展布局,即:渝东南武陵山区区域性中心城市、“一带一路”融合的区域性交通枢纽,以及渝东南地区创新高地、武陵山地区协同高地和开放高地,以此全面谋划黔江区“十四五”规划。

建设目标是指依据发展定位提出2025年规划期末的发展目标。由于“新基建”等新业态、后疫情应对和扶贫攻坚过渡等不确定因素,不少省(市)地方政府还制定了三年行动计划,如北京市委市政府《关于加快培育壮大新业态新模式促进北京经济高质量发展的若干意见》,从新型基础设施、培育数字经济新生态、促进新消费、实施新开放、进一步优化营商环境等方面的三年行动方案(2020-2022年),分别提出了若干有针对性的专项研究课题。为与“十五五”规划有效衔接,还可展望到2035年的建设目标设想。

3、规划重点任务应务实和可操作

与以往不同,本次规划要求加大规划策划的工作深度,更加务实和可操作,力求达到一张蓝图干到底。为此,在规划重点任务时,一般以“1+X+N”模式策划。所谓“1”,是根据区位条件、环境保护、资源利用、产业优势,确定功能定位与空间布局。如重庆黔江区“十四五”规划的“1”,依据渝东南武陵山区区域中心城市地位和产业优势,论证“一中心、一枢纽、三高地”的定位与布局;“X”,即:规划重点任务的X板块,在总体功能定位与空间布局指导下,从所在地区经济社会角度,设定有特色的如新型高端技术产业发展、传统产业升级改造、生态保护与循环经济、综合交通体系、对外开放、公共服务与市政设施建设等,为构造出“一张蓝图”提出战略产业发展、投资方向等规划安排。黔江区“十四五”规划分别以推进新型产业发展、推动传统产业升级改造、优化生态保护、完善综合交通体系、区域对外开放、公共服务和市政建设等六个方面进行规划论述;“N”,即:政策保障和规划指标、重大项目建设清单、附图等,分别提出有针对性的保障机制措施,如加强组织领导、改善营商环境、精简项目审批许可、投融资政策保障和附图附表等,以确保规划顺利实施。

4、专项规划应更加专业、延伸细化

专项规划是经济社会发展规划的重要组成部分,包括产业规划、园区发展规划、企业发展规划和对投融资、体制机制保障等的专项规划或专题研究及其评估咨询等方面提出整体或专项策划咨询。专项规划具有规划属性,仍应从宏观政策高度,采取1+X+N模式,对专项领域的功能定位与空间布局、投资方向、机制体制保障等进行规划论证;但与经济社会规划有所不同;一是规划重点任务应更加专业,所构造专项领域的“一张蓝图”更务实、细化;二是规划方法工具应明确,要求运用投资机会研究和系统工程、层次模型、价值工程等方法理论,通过市场调查、消费分析、投资环境、政策支持,进行较为深入的技术经济论证;三是所构造的重点规划项目,应按照功能化、工程化、项目化、产业化要求,对市场预测(交通量预测或消费需求)、建设地点、规范标准、投资估算、建设时序等作出安排,并从加强组织领导、精简项目审批许可管理、投资政策与体制机制保障等方面提出有针对性的措施,以确保规划顺利实施。

需要特别指出的,随着投融资体制改革的不断深化,营商环境的改善,要求项目审批核准(备案)和投资管理的重心逐步后移;而投资综合性咨询对规划咨询策划的深度和质量前移,将投资机会研究运用到专项规划咨询,甚至达到项目预可行性研究的深度要求。

三、编制“十四五”规划应处理的关系

规划编制属顶层设计。编制好“十四五”规划,既为委托的所在地区开启第二个百年开启新征程擘画蓝图,又是咨询机构发挥投资综合性咨询特长,深化规划理论创新、组织模式创新、管理机制保障创新,创建规划咨询品牌的难得机遇。主要应处理好四个关系:

1、业务开发与规划咨询质量

通过长期建立的 “人脉”关系,永利 新登录 网址及其直属企业的不少部门承担了各类“十四五”规划咨询业务,已投入大量人力物力投标或争取相关规划业务,取得了积极效果。

质量是生命,这一永恒主题在规划咨询业务中也同样存在。结合当前新形势,构建规划质量咨询管理体系,深化规划理论创新、组织模式创新、管理机制创新,有效规避质量风险,制定品牌发展战略,具有深远意义和指导作用。

对规划咨询质量的控制是应对诚信经营的关键。一旦失控,将面临如下风险:一是信誉受损;二是出现质量问题,补救费工延误、加大成本;三是引起纠纷,影响合同余款到账等。规避质量系统风险(大概率事件)主要靠建立完善的体制机制,提高人员整体素质和能力;规避质量个别风险,主要靠建立完善项目经理责任制,追究主要领导管理责任。

2、新兴高技术产业发展与传统产业转型升级改造

“十四五”规划离不开“新基建”等高端新兴产业体系建设,必然要研究处理好新兴高技术产业发展与传统产业转型升级改造的关系。目前数字经济基础设施和“新基建”的“两新一重”建设,尚处在“窗口机遇期”,正是投资综合性咨询大显身手的最好时机。要坚决摈弃数字经济、“新基建”概念神秘化,不敢转;新知识新技术不熟悉,不会转;研究投入成本高,不能转等疑虑。必须转变观念,狠下决心学习新知识,了解新需求。通过“消化、吸收、再创新”,为委托人分忧解难,担负起新的使命和担当。如在黔江区“十四五”规划的“推进新型产业发展”板块中,提出以5G网络、数字中心等“两重一新”基础设施、融合传统基础设施升级改造、创新应用平台建设,明确新一代产业发展重点、建立完善新型产业布局和产业体系。

3、新职能、新需求与新服务、新业态

在推进政府职能转变,深化“放管服”改革,优化营商环境的大背景下,一方面需要将投资管理重心从事前审批转向过程服务和分级分类事中事后监管,政府的职能、需求产生向后移的新变化;另一方面要求投资综合性咨询为更好实现投资建设意图,促进投资决策科学化,需要将咨询策划的工作内容和深度前移。就规划咨询策划而言,要求发挥投资综合性咨询特长,适应政府新职能、新需求变化与综合性咨询新服务、新业态的关系,要求在规划理论、组织模式、机制体制保障等方面不断改进创新。如在黔江区“十四五”规划中,提出“1+X+N”规划理论模式,构造“一张蓝图”和重点项目清单,构建有创新性的政策机制体制保障措施、测算主要指标和重点规划项目清单等,得到了区发改委的认同。

4、项目经理职责与创新规划管理

项目经理是提高规划质量的实施责任者、一线组织者,是法人代表对项目全权委托的代理人。项目经理在咨询机构经营管理链中虽处于基层地位,但是公司实现经营目标、生产高质量咨询产品(服务)、财务可持续和生存发展的基础。因此,着力组建一支高素质的项目经理队伍,犹如部队组建一支能打仗、打胜仗的一线指挥员一样,是工程咨询机构的管理核心和基础。对于规划咨询,由于处在顶层设计地位,要求项目经理具备宏观政策素质、综合专业知识和不断提高创新能力,包括提高数字经济、“新基建”业务知识;深化对规划咨询的理解,细化工作计划安排;组织好工作团队(含相关专家)等,结合区位、环境、资源和产业优势,论证发展目标、功能布局等重点内容,创新规划理论、组织模式和机制体制保障,提高宏观政策水平。

四、创新管理,擘画蓝图

编制好开启第二个百年不同寻常的“十四五”规划,项目经理除遵循常规咨询管理工作流程外,还应重视规划的理论创新和改进组织方式,注意做好以下四个方面的工作。

1、充分理解委托规划意图,编好规划工作计划

“十四五”规划咨询形式多样、内容丰富,涉及各级政府经济社会发展规划、行业产业规划、各类技术经济开发区、园区规划及专项规划研究(含融资、政策保障)或评估咨询等,项目经理应根据不同委托方需求进行有特色规划策划咨询。首先应与委托方充分交流,理解委托要求和规划特点,其次按照差异化、特色化要求编制好规划项目工作计划,避免匆忙动手,东拼西凑规划内容一般化和趋同化。

2、加强过程质量指导,深化规划理论创新

为确保规划咨询质量,除对重大规划项目或随机抽查进行两级评审外,还应加强过程质量指导。如到后期一旦发现功能、布局等重大遗漏或疏漏问题,不仅耗时费工,而且影响信誉和合同余额到账。为此,对规划内容复杂、有示范意义案例或合同额较大的规划项目,公司主管领导应对项目经理提出的工作计划加强过程质量指导,深化对规划理论创新,改进组织方式的指导,优化完善与委托方协商沟通方式,组织好现场调研、报告编写等,使规划工作质量处于受控状态。

3、及时交流典型案例,不断总结经验

今年,各级政府和企业等市场主体对各类“十四五”规划的需求量大、任务重、要求高。很有必要由公司主要领导牵头,及时组织交流典型案例和有示范意义的做法。如对重庆黔江区“十四五”规划纲要提出的“1+X+N”模式、两个构造(构造一张蓝图、构造一批标志意义的重大项目清单)等,通过示范、总结,有利于提高规划编制的总体能力和水平。

4、规范规划咨询,强化品牌意识

品牌以诚信为基础,是咨询产品(服务)质量控制和诚信建设的业态。就规划咨询而言,通过规范规划咨询,按照ISO质量体系要求,编出规划作业指导书,成为发挥综合咨询特长的品牌系列之一。