智库建议

徐毅敏 彭翔 纪俊新 | 新时代北京市老旧城区更新改造探索
发布日期:2020-09-09 信息来源:永利 新登录 网址 访问次数: 字号:[ ]

摘要

很多城市面临着老旧城区居住空间及公共空间更新改造的挑战。本文分析了北京老旧城区城市更新发展现阶段工作状况及存在的问题,基于《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年-2035年)》,结合国外城市更新的成功案例和北京老旧城区改造项目的实践探索,提出了城市更新改造相关咨询、规划、设计等方面的对策及建议,为推进新时代城市化背景下老旧城区更新改造提供有益的探索。

关键词:城市更新;老旧城区改造;公共空间更新;可持续发展

北京是一座拥有3000多年建城史、850多年建都史的历史文化名城。北京经济迅速发展,人口快速增长,产业结构不断丰富,改革开放的日渐深化强化了北京作为现代国际城市的吸引力和集聚力。同时,北京市也面临住房紧张、土地资源稀缺、用地结构混乱、历史风貌破坏等顽疾。北京通过城市更新,不仅有利于强化城市空间营造和功能提升,也有利于处理好保护和利用的关系。北京在城市发展的不同时期,基于不同的目标,摸索了多种模式的城市更新,例如开发带危改、市政带危改、房改带危改、微循环等【1】。2020年8月21日,中共中央 国务院批复《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年-2035年)》(简称《核心区控规》),提出“牢牢把握核心区战略定位,突出政治中心、突出人民群众,注重中央政务功能保障、注重疏解减量提质、注重老城整体保护、注重街区保护更新、注重民生改善、注重城市安全”。在北京极具特色的老旧城区,探究城市更新如何特定化、规范化,对于贯彻落实《核心区控规》、加强老城整体保护具有重要意义。

一、城市化对老旧城区带来的问题和挑战

北京的老旧城区保留着不同社会历史时期的文化和建筑,是北京建设世界文化名城、全国文化中心最重要的载体与根基。改革开放以来,北京一直在不断摸索、调整思路、创新方法进行旧城的更新改造。

1.老旧城区建筑物存在的问题

在老旧城区中,大量民用建筑呈现出“老龄化”现象,无法适应新型城市的发展。因为修建时间较早,建筑外立面大都老旧残破,居住条件比较恶劣,存在失养、失修、失管情况。多数社区内存在不同时期建设的住房,各自有着不同的建筑形式,呈现出住宅类型复杂化的现象。建筑的更新需要考虑在保护中发展、在发展中保护的宗旨。

2.老旧城区公共空间环境面临的困难

城市公共空间,正逐渐成为城市人的“第二客厅”,包括生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境等,渗透在人们生活的方方面面。随着城市化进程的加快,道路结构局限、配套设施不齐、公共活动空间缺失、违章搭建严重、绿化环境不足、停车位不足等问题日益凸显。公共空间环境面临较多的困难。

3.老旧城区更新改造面临更大的挑战

进入21世纪以来,随着北京建设国际化大都市和“世界城市”目标的提出,老旧城区在发展和更新改造过程中,问题不断出现,矛盾不断激化,文物保护要求及呼声不断高涨。老旧城区人口密度不断快速膨胀、道路交通拥堵日益恶化、产业功能不合理布局矛盾不断增加、房屋建筑危旧程度逐渐提高、拆迁难、房价高、老旧城区与其他城区之间发展不协调和不均衡等等问题已经严重影响其发展,这对北京老旧城区的更新、改造、建设与发展提出了更多、更高的要求。

二、城市化发展背景下老旧城区改造的价值和意义

(一)老旧城区更新包括的内容

城市更新是通过现代化的科技手段,利用城市可持续发展的理念,有组织有目的地对城市中已经不适应现代化城市生活的地区做必要的改建活动,解决影响甚至阻碍城市发展的城市问题,这些城市问题的产生既有环境方面的原因,又有经济和社会方面的原因。通过更新提升,为老旧城区营造一个更好的都市环境,使之更好地发展,为整个城市的发展提供新动力。

老旧城区更新包括三方面内容:一是保护,对现有的建筑与格局完全进行不变的保护;二是整治,对于一些质量尚可的房屋,结合现有环境仅作局部变动;三是改造与再开发,是相对比较大的改动,剔除不合理的方面,增加新的内容,提高整体空间质量【2】。因此,老旧城区更新是保护与改造相辅相成,不仅带动改善了居住条件、区片环境等物质层面的变化,也振兴了城市经济,保护了城市历史文化。老旧城区的更新工作在目前城市发展的大背景下非常有价值和意义。随着城市化进程,老城也面临着更为严峻的机遇和挑战。

(二)城市更新是新时代城市化的必然选择

城市更新包括物质性的更新和非物质性的更新,涉及城市结构和空间更新、建筑更新、城市环境更新、街道更新等。一方面是对客观存在实体(建筑物等硬件)的改造;另一方面是对各种生态环境、空间环境、文化环境、视觉环境、游憩环境等的改造与延续,包括邻里的社会网络结构、心理定式、情感依恋等软件的延续与更新。城市更新已成为城市发展主要方式,可分为再开发(redevelopment)、整治改善(rehabilitation)及保护(conservation)三种。

在欧美各国,城市更新起源于二战后对不良住宅区的改造,随后扩展至对城市其他功能地区的改造,并将其重点落在城市中土地使用功能需要转换的地区。 

以2016年全国土地供应面积和规划建筑面积双双回落为标志,中国城市发展从增量模式转为存量模式。以北京为典型的特大型城市中,可持续发展背景下城市更新是必然的、重要的、紧迫的。

(三)老旧城区更新的价值和意义

老旧城区真正的价值在于城市建筑的整体性和城市文化的完整性。如果只保留了老城的局部或只保留单体建筑,就将失去城市原有的历史价值和文化意义。更新的角度也不仅考虑建筑物,同时包括更广泛的空间环境、文化环境等【3】。

三、国外城市更新理念方法及启示

英国是最早开始城市化的国家之一,城市更新始于20世纪30年代,英国在城市更新的过程中,采用整旧如旧的方法,把对历史建筑物的破坏程度降到最低。美国的城市更新运动是自上而下开展的,目的不只是解决废弃房屋的维修与重建问题,更重要的是进行综合治理。荷兰采取分类别更新、差异化改造模式,包括居住区改造和工业区改造两种,鼓励建筑师参与设计激发城市活力。意大利在都市区开展了大规模的城市更新实践,老城的保护与复兴是重要的一环,在对旧城区的活化和再利用中十分注重保护性更新。其中,意大利博洛尼亚城市更新方法尤为典型,是第一个提出“整体性保护”理念的城市,以该城市为例分析。

(一)意大利“整体性保护”“最小干预”理念

19世纪中后期,意大利在对城市现代化与历史保护的矛盾进行了激烈的讨论,意大利政府将“历史中心”作为城镇保护的核心对象,并提出了“最小干预”的保护理念。到20世纪初,Gustavo Giovannoni作出了重要的理论贡献,在其著作《旧城与新建设》(Citta’ vecchie e edilizia nuova)中,指出“新旧”可以和谐共存,认为整个城市中心是“活的”、有价值的、整体的“集体纪念物”(Monumento colletivo),并强调保护范围要扩展至历史街区与城镇,为“整体性保护”理论奠定了基础。整体性保护不是物质空间的整体性,而是物质空间保护、社会经济复兴、民众生活改善的整体保护和协调。

(二)博洛尼亚老城区更新方法

博洛尼亚位于意大利北部,是个富裕的历史文化名城。历史文化遗产保护的理念已经上升为一种全民意识。博洛尼亚是世界上第一个提出“把人和房子一起保护”(整体性保护)的城市。“整体性保护”,既要保护有价值的建筑,还要保护生活在那里的居民的原生态,留住原来的居住者。1970年,博洛尼亚的总体控制性规划中,专门将历史中心做了规划,利用建筑类型学和类型学修复方法划出13片同质区域作为“人民经济住宅区”,根据同质区域特点提出修缮方式,还将住宅内部针对不同的家庭模式进行单元化的改造,规划新的居住模式和新的城市发展模式。更新规划分为三个层次,分别是更新保护的总体规划,历史街区更新的详细规划(人民经济住宅区规划)和住宅修缮的类型方案。

为了有效地实现规划,博洛尼亚政府主要利用两个工具:一个是公众参与,地方媒体运动和大众集会,针对规划具体实施条款,利益相关居民委员会及每个家庭的咨询、讨论,并在特别听证委员会协商一致;另一个是三方协议模式,使用公共财政资助历史中心内住宅不动产及其整体居住环境整治、修缮、再利用,并将受资助的空置和已出租私宅转为公共或补贴住宅,提供给当时已在历史中心内租住的工人家庭。至1978年,第一阶段5个规划街区实施完成,修缮了700套住宅,增加12万平方米的公共服务与设施,带动了私人对250套住房和50家店铺投资修缮,这种模式后来借鉴到其他市镇【4】。

博洛尼亚的实践与成果也逐渐推动了欧洲对历史中心“整体性保护”的进程,《欧洲建筑遗产宪章(1975)》《阿姆斯特丹宣言(1975)》等文件都吸取了博洛尼亚的经验,将“博洛尼亚模式”最终提升为“整体性保护”共识理念。

(三)国外城市更新的经验启示

面对我国城市建设从增量开发进入存量更新时代,以及愈发复杂和多元化的城市现实,意大利对待历史城市的态度与技术,特别是类型学与形态学主导的规划技术,可以为我们提供另一种认知城市的角度和新的规划思路、方法与工具。

首先,保护古城风貌,除了要保护有形的文化遗址,还要保护一个城市有别于其他城市的无形的人文内涵,如民俗、民情、生活方式与社会风尚。其次,城市更新和旧城改造中,应该意识到,保护不仅需要技术和知识,同时需要制定相关的社会政策,调动人们的积极性,只有扎根社区、符合民意的改造方案才能得到社区多数民众的欢迎,也才能体现老旧城区更新的人文价值。最后,建立一套严格的政策体系,详细规定了实施的内容、目标、程序、各方的责任义务等相关内容,约束和指导管理工作,确保在有各方参与和资金保障的前提下,建立多种融资渠道,建立多元化的更新模式,顺利推进存量用地更新。

城市建设和发展过程中需要保护的是整体的城市肌理和城市景观,而不仅仅是若干纪念物以及某些建筑物的类型、风格,可通过识别、定义和管理“形态学单元”以制定具有针对性的干预策略与导则【5】。

四、北京市老旧城区更新工作的相关政策及现状

(一)相关政策

2020年8月21日,中共中央 国务院批复《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年-2035年)》。批复中提出,注重老城整体保护、注重街区保护更新,老城整体保护与有机更新相互促进,严格落实老城不能再拆的要求,坚持“保”字当头,根据街区功能定位和风貌特征,分类施策,按照历史保护、保留提升、更新改造三种方式,有序推进高质量街区保护更新。

“老城不能再拆”是北京市政府近年来坚守的原则。在过去很长一段时间里,历史文化名城的保护规划与老城更新、新建筑建设之间的矛盾始终存在,如今如何在守护老城韵味和为老城注入活力之间找到平衡已成为发展的焦点。要处理好空间营造与功能提升的关系,强化建筑和城市空间的设计改造,促进城市生产、生活、生态空间相协调,优化提升首都功能。

在国家层面上,2019年12月,中央经济工作会议上明确了“加强城市更新和存量住房改造提升,做好城镇老旧小区改造”被列入2020年重点工作。住房和城乡建设部统计数据显示,截至2020年6月末,全国新开工改造城镇老旧小区1.59万个,占年度目标任务(3.9万个)的40.4%。

在北京市层面上,2017年9月,中共中央国务院批复了《北京城市总体规划(2016年-2035年)》,标志着北京城市发展和建设进入了新阶段,对北京老旧城区城市更新也提出了更高的要求。批复中提出,北京要做好历史文化名城保护和城市特色风貌塑造,老城不能再拆,通过腾退、恢复性修建,做到应保尽保。同时,按照《北京城市总体规划(2016年-2035年)》要求,明确了首都街道的总体规划要求、核心设计要点、机制保障与专项治理等内容,将指导北京市道路、胡同、街坊路等方面的规划设计和建设管控【6】。

2018年起,北京市出台了关于开展以“六治七补三规范”为主要实施内容的老旧小区综合整治工作的相关文件,详见下表。

(二)工作现状

1. 综合整治基本情况

据统计,2017年至2019年,北京市已累计确认243个老旧小区综合整治项目,涉及295个老旧小区。截至2020年4月底,已确认项目整治类内容全面实施,实现改造类进场施工98个项目,完成44个项目,涉及居民3.8万户。2020年,第一批老旧小区综合整治项目数153个。全市实现80个老旧小区综合整治项目开工,完成50个老旧小区综合整治项目,完成固定资产投资12.8亿元。

2. 老旧小区整治工作内容

老旧小区综合整治的主要内容,围绕“六治七补三规范”,采用“菜单式”改造模式。治危房、治违法建设、治开墙打洞、治群租、治地下空间违规使用、治乱搭架空线,补抗震节能、补市政基础设施、补居民上下楼设施、补停车设施、补社区综合服务设施、补小区治理体系、补小区信息化应用能力,规范小区自治管理、规范物业管理、规范地下空间利用。通过梳理老旧小区周边的空间资源,按照提升功能、留白增绿原则,优先配建养老和社区活动中心等便民设施。

3. 公共建筑及公共空间更新工作

历史文脉丰厚的老旧城区公共建筑及公共空间更新,需要的是一种如绣花般精细的织补方式。“有机更新”替代“老城改造”,成为老城发展的方向。

公共建筑及公共空间更新目前分为三个层次:宏观的系统性街区规划;中观的片区、街道提升,如环境整治、市政基础设施建设等;微观的院落改造。

在街道更新方面,首都核心区坚持保护优先,尊重并保持老城内的街巷胡同格局和空间尺度,原则上不再拓宽老城内现有街道。同时设置多个步行街区,远期取消胡同停车,精细组织胡同空间,改善风貌与环境,还原胡同历史氛围。

西城区开启“街区整理”工作。全区共划分为101个街区,形成15套街道城市设计导则、20余套重点地区深化设计方案。东城区,全区的17个街道被划分成82个一级单元和140个二级单元,分类施策,开展街区更新。像绣花一样修复风貌、织补功能,让老城更有韵味、城市更和谐宜居。

五、海淀区老旧城区更新的具体实践及探索

中咨海外咨询有限公司(简称海外公司)响应国家及北京市号召,积极研究相关政策和城市更新工作相关经验,汇集公司集体智慧,选派骨干力量攻坚克难,出色完成了多个城市更新项目,取得了政府和居民的肯定和赞扬。2018年开始,海外公司承接了海淀区多个老旧城区改造更新项目。本文通过梳理海淀区的具体需求,论述实践项目中的遇到的难点、实践方法、更新效果、全过程管理经验及项目亮点。

(一)项目背景

海淀区的老旧小区数量多,存在私搭乱建的构筑物和建筑外挂无序的现象,小区环境老化与周边环境差别较大。“老区、旧区”按使用年限,都不叫“老”,但确实旧,不但旧,而且脏、乱、落后。应遵从优秀社区的借鉴,更应该釜底抽薪的消除脏、乱、旧,把落后的环境治理整顿,重现新的气象。围绕“城市更新”“创新宜居”“提升居民幸福指数”“以人为本”,达到“整治促提升”的发展目标,打造舒适的生活工作环境。对内做到增质提优,提高居民的幸福生活指数,对外做到城市更新,打造社区提升改造的示范区。

(二)亟待解决的问题

1.建筑老旧。建筑建设年代较早,原有墙体多为黏土砖墙,结构形式多样;外墙没有保温措施,门窗密封性能差;楼本体节能远没有达到现行老旧小区改造节能标准;外墙立面空调室外机随意悬挂,使外立面凌乱而无序,观感破旧,小区内建筑色彩风格不统一;雨水管破损严重,存在一定的安全隐患。

2.停车困难。停车位严重不足,停车占用人行道,人车不分流;占用消防通道,安全隐患;自行组织停车,没有规范车位划线,缺少电动车充设备。

3.非机动车停放混乱。非机动车车棚锈蚀,增设电梯后占用消防通道,自行车随意堆放,违规加建铁皮柜。

4.适老性待提升。居住区居民的老龄化程度日渐增高,对中心花园的依赖性不断加强。目前公共环境缺乏无障碍设计;多层建筑现状无电梯,居民上下楼通行困难。

5.垃圾未分类。垃圾现状未做分类,垃圾桶外观脏污,随意放置。整体卫生环境较差。

6.公共环境差。楼道公共照明破损严重;各种弱电线路,由于产权复杂,各自为政、凌乱不堪。各楼梯间缺少无障碍设施。各楼公共区域防火门锈蚀严重。

(三)项目实施

1.项目实施原则

“十三五”期间的老旧小区改造相对“十二五”期间的区别是坚持自下而上的原则,将居民需求放在第一位。在项目的实施过程及技术支持之外,居民工作协调也是一个难点。包括准备调研阶段,确定议事委员职责,确定六条权利及实施阶段的组织各类会议,多渠道全方位动员等。通过“居民多元参与,自主协商,居委会正确引导大家理性思考”等多项有利措施,保障了项目的顺利实施。

2.项目实施内容

包括梳理动态和静态交通流线,为社区内营造良好有序的交通环境;道路环境改善,包括道路断面重新设计、道路铺装、沿街绿化等多元素共同运用,综合改善道路景观,提升整体形象;入口、围墙等具有对外宣传作用的社区名片作用的元素,提升社区对外形象;重新规划空闲场地,使社区形象美观提升的同时,为居民提供良好的休憩、游乐、健身环境;修整现有植物,增加观花乔灌木,使小区内三季有花、四季常青,丰富居住区内生活环境,塑造美丽家园。具体改造内容包括楼本体及公共环境,进行清单式整治。

3.项目实施周期

包括决策、准备、实施及竣工验收,共计四个阶段。

(1)决策阶段。街道办事处申请小区列入年度综合整治试点项目目录,通过政府批准并公布,组织开展实施主体招投标工作。街道办事处确定实施主体、签订合同后,实施主体方可进场与各方对接,进行小区改造政策宣传、入户调查、统计汇总工作,同时开展项目各项报审报批工作。

(2)准备阶段。项目立项后,实施主体启动勘察设计招投标,组织初步设计和概算并审批。由政府部门明确改造内容、技术标准,编制年度基金计划,组织施工图设计。根据项目情况,办理规划备案或规划许可证。发改委及财政部门审核资金安排,分解下达投资计划、下达年度投资和预算。施工图审查后,工程招投标工作启动,签订施工及监理合同,办理建设工程施工许可证。

(3)实施阶段。实施主体组织施工前准备,施工质量、安全备案,施工单位及监理单位进场各方对接,安排设计交底及图纸会审,组织小区综合整治施工。

(4)竣工验收。根据工程实施进度,实施主体组织分部分项工程验收、专项工程验收、竣工验收工作,确保工程顺利移交使用。

(四)更新成果

项目实施过程中,政府层面给予足够关注,社区高度重视,课题组智力支持,参与方(包括实施主体、设计单位、施工单位、小区物业、小区居民)的多方配合,保证了工程的顺利完成。居住品质、居民的幸福感、安全感及归属感都得到了很大程度的提升。

六、推进城市更新及可持续发展的相关建议

北京市的城市更新实践给城市建设带来了诸多好处,例如居住环境改善、住宅状况改善、基础设施改善等等,也积累了一些成熟宝贵的经验和教训,今后在城市更新的可持续发展过程中,应该做到以下六个方面。

1. 坚持以人为本。城市更新的立足点与归宿,要以“人”与“生活”为核心的经济、社会、环境综合范畴的考虑是城市更新的核心。以人为本的城市建设与发展更具韧性,更具可持续发展的潜力。

2. 政策支持。为满足人民群众追求美好生活的需要,实现居住环境的改善,离不开政策支持。在后续发展中,应逐渐完善并形成城市老旧城区更新的制度框架、政策体系和工作机制。

3. 管理创新。城市更新工作复杂性高、参与方多,居民管理工作一直是工作的难点之一。针对不同地区不同项目的具体情况,建议一区一策、一事一议,由街道社区、实施运营主体等相关单位与居民共同协商确定。不仅注重项目过程管理,后期城市公共空间环境的维持及物业管理的能力也需要跟进提升。

4. 产业整合。更新改造需要解决的不只是设计和施工层面的问题,还有全产业链条的整合问题。从物业管理到高度集成的部品,再到修补管道的细致做法和配套用品,缺失哪个环节都无法提升整体的质量。

5. 分类改造。目前更新改造主要是关于基础类、完善类、提升类三大类,此外养老、适老化、卫生、托育、社会治安等社会关注方面应有效对接,同步实施。

6. 技术融合。老旧城区有望通过科技来实现新生,从而构建智慧城市、网络城市。利用“互联网+”的思维整合城市碎片化的服务资源,实现新型智慧城市和城市更新的融合。

参考文献

【1】易成栋 韩丹 杨春志.北京城市更新70年:历史与模式[J]. 《中国房地产·学术版》,2020,(04).

【2】吴良镛.北京旧城与菊儿胡同[M].北京,中国建筑工业出版社,1994年.

【3】王争鸣.北京旧居住区城市更新设计前期策划方法应用研究[J].城市建筑,.2019(29).

【4】谢舒逸,朱塞佩·贝特兰多·博凡蒂尼.类型学与形态学主导的意大利城市规划技术的演变与启示[J],新建筑,2020(01).

【5】那子晔,姚轶峰.意大利历史城镇保护更新干预的范式转型[J].遗产与保护研究,2017(01).

【6】龚钊,赵丹.北京新版城市总体规划实施背景下老城城市更新公众参与研究[J].北京规划建设,2019(S2).